¿Reelección por enmienda? ¡De ningún modo!

Por Jorge Silvero Salgueiro (*)

Las opiniones jurídicas están divididas. Por un lado, una mayoría ha afirmado que la prohibición de reelección presidencial no puede ser modificada por enmienda, solo por reforma constitucional, posición a la cual adhiero.

Por el otro, una minoría calificada ha señalado perspicazmente que la modificación por enmienda es posible, pues la Constitución no contempla “la reelección” entre los temas sujetos expresamente a reforma, como ser: el modo de elección, la composición, la duración de mandatos y las atribuciones de los poderes del Estado (art. 290). Para esta posición la categoría “reelección” es otra, una no incluida en las anteriores citadas. Circunscribe, además, “modo de elección” únicamente al voto popular y descarta que tenga algo que ver con “reelección”.

Sin embargo, a mi entender, el argumento de la minoría está equivocado, pues contiene un error jurídico de apreciación al producir una interpretación disociadora entre categorías constitucionales conexas, aislando y restringiendo conceptos hasta descontextualizarlos del párrafo constitucional, una situación excluida por cualquier enfoque de interpretación. El argumento de la minoría es, por tanto, atendible, pero inválido.

Es atendible, porque expone cierto significado verdadero, aunque insuficiente. No hay falsedad. En su proceder utiliza un canon de interpretación constitucional conocido, el literal, aunque ahí mismo surgen sus primeras debilidades. La falta visible, el no ver la palabra en cuestión en la oración, no significa que el concepto que representa esa palabra no esté enraizado en la regla. Y todavía no me refiero al espíritu de la misma, sino a su propia comprensión literal. Así, conforme a la letra del texto constitucional la enmienda no se utilizará “para aquellas disposiciones que afecten el modo de elección” (art. 290). Vale decir, las disposiciones prohibidas a tratar por enmienda son: a) las que regulan directamente el modo de elección y; b) aquellas disposiciones que sin ser “modo de elección” en sentido propio la afecten. En este último caso, solo tienen que tener la posibilidad de afectar y no la cualidad de ser “modo de elección”. Entonces, la interpretación literal amplía y no restringe, ello significa que los posibilidades de exclusión de la enmienda son mayores que las cuatro categorías citadas, aunque siempre tendrán que incidir en éstas. Primer punto a tener presente.

Segundo, el párrafo en cuestión del artículo 290 divide los temas impedidos de modificar por enmienda en dos grupos, uno relativo a los poderes del Estado y otro a los derechos fundamentales. “Modo de elección (…) de cualquiera de los poderes del Estado” encabeza el primero. Pero, dos de los tres poderes (Ejecutivo y Legislativo) son elegidos por voto popular, el tercero, el Judicial, no. Y aun dentro de éste el modo de elección varía entre Ministros de la Corte Suprema de Justicia y demás jueces. Es más, técnicamente no hay elección popular, dicha palabra debe ser entendida como sinónimo de designar, nombrar o seleccionar (jueces). Claramente, el “modo de elección” tiene más de una acepción en el mismo párrafo constitucional. Todo lo cual evidencia de cómo en esta categoría pueden estar enraizados varios conceptos conexos.

Tercero, entre modo de elección y reelección hay un vínculo intrínseco, una afectación mutua en nuestra Constitución. Modo de elección es, por un lado, la forma en cómo elegimos al Presidente, y por el otro, la forma en cómo no elegimos, es decir, el modo prohibido de reelección presidencial contemplado expresamente en la Constitución. La elección solo se puede dar entre candidatos que nunca fueron Presidentes, pero nunca entre estos y expresidentes. La no-reelección es, entonces, una parte fundamental del modo de elección del Presidente en Paraguay. Asimismo, modo de elección también es votación (elección) en primera vuelta, pero no en segunda. El balotaje está prohibido implícitamente en la Constitución al consagrarse la regla de ganador por mayoría simple. Por tanto, la interpretación de “modo de elección” debe estar en asociación a otras reglas constitucionales relativas a la misma. Cambiar la actual regla de no-reelección es afectar el modo de elección, algo prohibido por enmienda.

Cuarto, el modo de elección y las demás categorías conexas del art. 290 pertenecen a la organización de los poderes del Estado, conocida como parte orgánica de la Constitución. Por ende, deben ser interpretadas a la luz del propio concepto de Constitución y su función de establecer límites al poder. En ese sentido, en la enmienda y reforma se distinguen 3 límites constitucionales iguales, pero diferentes en intensidad: a) el tiempo: a los 3 años de promulgada la Constitución se puede enmendar la misma, a los 10 reformar; b) mayorías: el texto que enmendará la Constitución requiere ser aprobado por mayoría absoluta (mitad más uno de los miembros de cada cámara del Congreso), la necesidad de la reforma requiere ser declarada por mayoría absoluta de dos tercios y; c) atribución: y este es el asunto relevante aquí, la atribución para decidir sobre determinados temas. En el proceso de enmienda, es el poder constituido (ambas Cámaras del Congreso actual) quien decide el texto del nuevo artículo constitucional y, posteriormente, el pueblo por referéndum solo expresa sí o no. En cambio, en la reforma, el poder constituido no tiene esa atribución, sino que pasa al poder constituyente (una Convención Nacional Constituyente a elegir). Ello explica el porqué la Constitución excluye ciertas materias de la enmienda, para que el Congreso actual no modifique la Constitución en temas de interés propio, favoreciendo a otro poder o afectando el sistema de división de poderes. La Constitución le pone límites al Congreso actual. Por ende, el mismo no tiene la atribución de otorgarle más tiempo de gobierno al Presidente actual, ya sea prolongando el mandato del Presidente o dándole la posibilidad de renovar el mismo. Esa facultad corresponde al poder constituyente. Esto, además, excluye cualquier debate si la enmienda es igual o más democrática que la reforma teniendo en cuenta que si el paso 1 (la atribución de tomar la decisión) es inválido, el paso 2 (referéndum) ya no cuenta, queda inhabilitado, como la regla del “offside” en el fútbol. Además, esto es concordante con el artículo 122 que expresa: las elecciones nacionales no podrán ser objeto de referéndum.

Quinto, por otro lado, “aquellas disposiciones que afecten la duración del mandato” del Ejecutivo están expresamente prohibidas de modificar por enmienda. Y cambiar la no-reelección es una de las disposiciones que pudiera afectar seriamente dicho tema, pues prolonga la duración en el mando presidencial de una persona, aunque sea por un nuevo encargo. En efecto, la regulación constitucional es muy estricta en “tiempo de mando”. El periodo presidencial dura 5 años, es improrrogable y el Presidente cesante debe entregar el mando al Presidente de la Corte Suprema en caso de que existiera algún inconveniente con la proclamación de su sucesor. Es decir, ni un minuto de más se puede quedar en el cargo presidencial una persona, bajo ninguna circunstancia. Tampoco puede ser reelecto en ningún caso. Y para sellar el cofre la Constitución estableció expresamente que solo por reforma, el modo más difícil, se podría cambiar esta regulación de duración del mandato. Entonces, mínimo tenían que pasar 2 Presidentes con un máximo de 5 años cada uno antes de pensar en cambiar regla alguna de permanencia en el poder, ese es el fondo de la discusión, decisión tomada tras 35 años en el poder de Stroessner. Pero, todo esto, tanta rigidez constitucional, se tira por la borda si se acepta que la prohibición absoluta de reelección se podía cambiar ya a los 3 años de vigencia de la Constitución de 1992, por enmienda (¡en 1995!), y aún antes que terminara el primer periodo presidencial (1993-1998). Es simplemente un contrasentido! Típico caso de una disociación interpretativa entre categorías conexas. ¿Para qué ajustar tanto las tuercas en un lado y dejar sueltas en el otro?

Sexto, asimismo, en términos históricos la Constitución de 1992 fue consecuente en no permitir reelección alguna bajo su vigencia, ni aún al entonces Presidente General Andrés Rodríguez, cuya presidencia había empezado antes de la Constitución, se le permitió reelegirse: Para ello, la Constitución dispuso: “A los efectos de las limitaciones que establece esta Constitución para la reelección de los cargos electivos de los diversos poderes del Estado, se computara el actual periodo inclusive” (art. 19 Disposiciones transitorias). Históricamente, se había aprendido la lección de no permitir una interpretación falaz de la Constitución como lo hizo Stroessner bajo la Constitución de 1940 gobernando 3 periodos cuando solo se permitían 2, a quien le bastó decir “el primero no era mío, era de Federico Chávez”, ¡el Presidente electo a quien derrocó! Supuestamente, solo “completó” dicho periodo.

Finalmente, se han dado aquí suficientes argumentos que van sumando posibilidades, asociando acepciones, resaltando afectaciones mutuas y explicando funciones conceptuales que en conjunto logran una armonía constitucional evitando notas discordantes y aprovechando las lecciones históricas. Entonces, la reelección presidencial es: a) un modo de elección excluido por la Constitución; b) una disposición que afecta la elección y; c) una disposición que afecta la duración del mandato. Bajo las tres modalidades es una materia sujeta a reforma constitucional, no a enmienda. Modo de elección y (no-)reelección están determinados el uno por el otro. Y todo está protegido por la rigidez constitucional, concepto conocido en el Derecho constitucional por consagrar cláusulas de difícil modificación con la pretensión de mantener por un largo periodo de tiempo las reglas de juego para que no estén a disposición de mayorías políticas coyunturales. Ello contribuye a estabilizar el sistema de gobierno y a diferenciar una Constitución de una ley cualquiera que año tras año puede ser modificada. Por cierto, el tema de reelección presidencial se puede modificar por reforma –si esa es la pretensión política–, pero por enmienda de ningún modo!

(*) Investigador jurídico independiente, abogado constitucionalista. (publicado en abc.om.py).