La ley de APP, mitos y verdades

Marcelo Duarte (*)

La Ley 5102/13 “De Promoción de la Inversión en Infraestructura Pública”, conocida comúnmente como de Alianza Público-Privada o de APP, es una novedosa herramienta jurídica, que ha despertado un interesante, pero confuso debate en nuestra sociedad.

En estas líneas trataremos de explicar en qué consiste esta modalidad contractual y qué hay de cierto y de mentira en las cosas que se escuchan en los distintos escenarios del quehacer nacional.

Lo primero que debe quedarnos en claro es que la Ley de APP no deroga las otras modalidades de contratación pública que tuvo y sigue teniendo el Estado Paraguayo desde hace muchos años, como ser el Régimen de Obras Públicas y el de las Concesión de Obras y Servicios; por lo que la Alianza Público Privada es una modalidad contractual que se suma a las que vino utilizando nuestro país, sin mucho éxito hasta la fecha.

La principal diferencia entre la APP y las otras modalidades contractuales entre el sector público y el privado, es que con la APP es el privado quien financia la obra con dinero propio y recupera su inversión con la explotación del servicio que presta dicha obra, por ejemplo, construcción de rutas y puentes para el servicio de tránsito o comunicación terrestre. Sin embargo, con las otras modalidades es el Estado el que financia las obras y puede explotar el servicio o concesionarlo mediante una ley especial para cada caso. Ahora bien, con la APP tenemos la ventaja de reservar los fondos públicos para invertirlos en la atención de ciertas necesidades sociales urgentes y vitales, como la salud y la educación y dejar que sea el capital privado el que financie las obras de infraestructura necesarias para el desarrollo de un país.

Se suele escuchar que con la APP se estarían privatizando los bienes del Estado y que incluso habría cesión de la soberanía nacional en algunos proyectos. Esto es falso, porque resulta imposible con el mecanismo legal de la APP, ya que el Estado no cede los bienes y sólo puede financiar un porcentaje de las obras, aportar el terreno y generar las condiciones para la realización del proyecto, de manera que sea el particular el que arriesgue su dinero financiando las obras y recuperando su inversión a través de la explotación de los servicios que se prestan con ellas, para que luego de un tiempo establecido en el contrato respectivo, las obras y los servicios que se prestan con ellas, pasen a ser administradas por el Estado, habiendo éste gastado muy poco para que la población tenga acceso a la utilización de servicios públicos que de otra forma quizás nunca hubiese tenido. Entonces, no hay posibilidad de cesión de bienes ni pérdida de soberanía, puesto que los bienes quedan para el Estado y es el Estado el que ejerciendo de su soberanía decide qué hacer y cómo hacerlo.

Se escucha también que el Congreso pierde competencias con esta Ley, porque no se analiza en su seno cada caso, cada obra y servicio, por separado. Si bien es cierto que no se analiza la realización de cada obra y la explotación de cada servicio, por separado, no es menos cierto que se al aprobarse la ley de APP se analizó y autorizó el tipo de obras y la clase de servicios, que serían implementados por este mecanismo.

Ello en gran medida, a consecuencia de que en los últimos 25 años nuestro país no ha podido concretar prácticamente ninguna obra importante de infraestructura, porque la autorización, caso por caso, nunca ha llegado en tiempo y forma. De ahí que hoy tenemos casi tres décadas de atraso en lo referente a infraestructura para la prestación de servicios públicos.

Faltan rutas, caminos vecinales y troncales, puentes de diversas magnitudes para cruzar arroyos y ríos, redes de tendido eléctrico para ampliar la cobertura de la energía eléctrica, aeropuertos modernos, seguros y funcionales, una hidrovía navegable todo el año y cientos de otras obras que son indispensables en nuestros días para proyectarse como Nación hacia un futuro promisorio. Además, las Ley 1045/83 “Que Establece el Régimen de Obras Públicas” y sus Modificaciones, las Leyes 1302/98 y 5074/13, ya autorizaron específicamente la construcción de todas las obras públicas imaginables y la prestación de infinidad de servicios y hoy siguen vigentes.

La diferencia radica en que con la APP, tanto el Estado como los particulares pueden estudiar y proponer la implementación de proyectos enfocados a la construcción de obras de infraestructura pública de todo tipo, así como también la explotación de los servicios públicos para los cuales se construyen dichas obras. En el primer caso, sería un proyecto de iniciativa pública y en el segundo, un proyecto de iniciativa privada. Pero lo que no debe perderse de vista es que en ambas situaciones, la decisión final de hacer o no la obra y pagarla con la explotación temporal del servicio o de otra forma, es y será siempre del Estado, porque es el gobierno el que evalúa y decide si conviene o no a los intereses nacionales cada emprendimiento en particular.

Como dijimos a principio, la Ley de APP no se concibió para ser el único mecanismo de contratación de obras o servicios públicos con el Estado, sino para ser una alternativa a las modalidades que ya tenemos y así poder explorar un camino diferente al que hemos andado, en lugar de seguir intentando con los modelos que han venido fracasando año tras año, gobierno tras gobierno. Hasta hoy, para construir una ruta el Estado paraguayo debe primero aprobar una ley para sacar un préstamo de los organismos internacionales de crédito, que luego debe pagarlo con lo que recauda a través de los impuestos; después tiene que entregarle por adelantado a la empresa constructora cerca del 60% del costo de la obra y pagarle el resto durante su realización. Muchas rutas no se terminan, porque las empresas desaparecen con el adelanto, otras veces la ruta se termina, pero al poco tiempo ya está intransitable, ya sea porque su calidad es muy mala o porque al no ser la empresa constructora la que explota el servicio, ella no es responsable de su mantenimiento y el Estado tampoco tiene fondos para hacerlo.

 Por otra parte, la construcción de obras civiles es la mejor manera de redistribuir la riqueza, porque el dinero llega a los obreros y sus familias, se genera toda una cadena de valor agregado en torno a la construcción y se emplea a la mano de obra no calificada, que de otra forma no tendría trabajo. La Ley de APP no es en sí misma la solución contra la pobreza y el subdesarrollo, pero puede ser una herramienta útil para luchar contra ellos.

(*) lanacion.com.py