Rafael Luis Franco (frarafa@gmail.com)

Fue renunciar al arbitraje de derecho por el de equidad, que solo beneficiaba a Bolivia. El arbitraje de “ex aequo et bono” es la forma que en definitiva se resolvió el conflicto del Chaco con Bolivia: “ex aequo et bono” o conforme a equidad. La otra forma, y la que siempre se mantuvo el Paraguay, al menos hasta julio de 1938, era la de arbitraje de derecho, que renunció en julio de 1938.

Esta última era la que más convenía a nuestro país, ya que desde su fundación y la fundación de ciudades como Santa Cruz, en Bolivia, todas habían partido desde Asunción; así que documentación, mapas, ordenanzas reales, etc. etc., no le faltaban al Paraguay para afirmar sus derechos sobre el Chaco en cualquier tribunal internacional. Y el Dr. Marco Antonio Laconich en este capítulo de su libro “La paz del Chaco”, lo explica muy bien en el capítulo V. Las mayúsculas son mías.

ARBITRAJE «EX AEQUO ET BONO»

Punto fundamental en la defensa jurídica del Paraguay era el arbitraje de derecho (1). El Tratado del 21 de Julio lo desconoció por completo, sustituyéndolo por el arbitraje “ex aequo et bono”, tradicionalmente resistido por la diplomacia paraguaya (2).

CEDER EN ESE PUNTO ERA RENUNCIAR DE UNA VEZ Y PARA SIEMPRE A LA OPORTUNIDAD DE HACER VALER NUESTROS DERECHOS, DE HACER PESAR EN LA BALANZA NUESTROS TÍTULOS HISTÓRICOS, GEOGRÁFICOS Y JURÍDICOS; ERA DESLIGAR A LOS ÁRBITROS DE LA OBLIGACIÓN DE CEÑIRSE A LA JUSTICIA, de fundar el laudo en el derecho estricto de las partes (3).

¿No tenían fe el Gobierno del Dr. Paiva y sus representantes en los derechos que se han hecho carne en el alma de nuestro pueblo? ¿ES QUE HEMOS ESTADO ENGAÑANDO A GENERACIONES ENTERAS CON TÍTULOS FICTICIOS, Y POR LOS CUALES FUERON DESPUÉS A LA MUERTE, CON LA CONCIENCIA DE QUE CAÍAN POR UNA CAUSA JUSTA, TREINTA MIL DE NUESTROS SOLDADOS? Nadie podrá explicarse nunca por qué los hombres de derecho declinaron defender, en el terreno del derecho, convicciones sustentadas con ríos de sangre paraguaya.

LA RENUNCIA AL ARBITRAJE DE DERECHO PRIVÓ TAMBIÉN AL PARAGUAY DE LOS MEDIOS PARA JUSTIFICAR SU CONDUCTA INTERNACIONAL, PROBANDO ANTE LA OPINIÓN DEL MUNDO LOS DERECHOS QUE HABÍA DEFENDIDO CON LAS ARMAS; PERO SI SOBRÓ VALOR EN LOS SOLDADOS PARA COMBATIR POR ESOS DERECHOS, faltó capacidad en los negociadores del Tratado del 21 de Julio para defenderlos con el talento y con la pluma en un arbitraje juris [de derecho].

El Paraguay y BOLIVIA HABÍAN ASUMIDO POR EL PROTOCOLO DEL 12 DE JUNIO LA OBLIGACIÓN DE RESOLVER LOS DIFERENDOS DEL CHACO POR MEDIO DEL ARBITRAJE DE DERECHO, en caso de no prosperar las negociaciones directas, designando «desde ahora» como árbitro a la Corte Permanente de Justicia Internacional de La Haya. Posteriormente estas disposiciones fueron ratificadas por el Acta Protocolizada del 21 de Enero. EL TRATADO DEL 21 DE JULIO SUSTITUYÓ EL ARBITRAJE DE DERECHO POR EL ARBITRAJE DE EQUIDAD («EX AEQUO ET BONO») Y LA CORTE PERMANENTE DE JUSTICIA INTERNACIONAL POR UN COLEGIO ARBITRAL INTEGRADO CON LOS PRESIDENTES DE LAS SEIS NACIONES MEDIADORAS, CON FACULTAD DE EXPEDIR EL LAUDO DIRECTAMENTE O POR MEDIO DE DELEGADOS PLENIPOTENCIARIOS.

Es verdad que un tratado se modifica por otro tratado; pero debe tenerse presente que los Protocolos de Paz fueron ratificados en debida forma, llenándose los requisitos exigidos por las Constituciones de los dos países. Es discutible que pactos de esta naturaleza puedan ser modificados por un Tratado como este del 21 de Julio, anormalmente ratificado por una de las altas partes contratantes.

Los seis Presidentes, haciendo uso de la facultad que les confería el artículo 3º, delegaron de inmediato su representación en los Delegados de sus respectivos países en la Conferencia, quienes asumieron así las funciones de árbitros. No es aventurado pensar que este mecanismo tuviese un desarrollo previamente convenido.

El plazo para el fallo, dos meses como máximo a partir de la ratificación del tratado, equivalía a renunciar a ser oído, siquiera fuese someramente, en una causa tan dilatada y compleja (4).

En cuanto al criterio adoptado para el pronunciamiento del laudo, no prometía ciertamente recoger flores. El leal saber y entender de los árbitros, la experiencia acumulada en la Conferencia y los dictámenes de los asesores militares de dicha entidad, no podían lógicamente apartarse de sus antecedentes concretos: la línea del 15 de Octubre de 1935 y la del 27 de Mayo de 1938 (5).

POR TODAS ESTAS CONSIDERACIONES, PODEMOS DECIRLO SIN TEMORES NI DUDAS, EL PARAGUAY ESTABA DE ANTEMANO CONDENADO, CONDENADO «EX AEQUO ET BONO».

(1) Hacemos desfilar algunos antecedentes que lo demuestran:

“El Presidente de la República Argentina decidirá sobre EL MEJOR DERECHO de las Altas Partes Contratantes teniendo a la vista los títulos y antecedentes que le sometan». Ajuste Soler – Pinilla, del 12 de Enero de 1907,

«Si no fuese posible convenir un Tratado por arreglo directo, los Altas Partes Contratantes someterán su cuestión a un ARBITRAJE DE DERECHO». Protocolo Ayala – Mujia, declarando la caducidad del Ajuste Soler – Pinilla, pero manteniendo el statu – quo en el pactado. Abril 5 de 1913.

«Queda prorrogado en todos sus términos el Protocolo del 5 de Abril de 1913 hasta el 28 de Julio de 1916, en cuyo plazo los negociadores deben concluir sus gestiones, ya sea ajustando el arreglo directo, o un tratado de arbitraje, como aquel Protocolo lo estipuló (ARBITRAJE DE DERECHO)». Protocolo Moreno – Mujia, Julio 19 de 1915.

Tres Protocolos más, firmados por Moreno y Mujia, el 21 de Noviembre de 1916, el 15 de Junio de 1917 y el 28 de Junio de 1918, renovando el Protocolo del 5 de Abril de 1913, confirmaron el ARBITRAJE DE DERECHO.

«Las alegaciones o proposiciones que se presenten para la determinación de la línea fronteriza podrán incluir a más de los títulos y antecedentes del respectivo derecho, términos de transacción o de equivalencias territoriales». Protocolo Díaz – León – Gutiérrez, Abril 22 do 1927. Una desviación de la línea uniforme, pero dando preferencia al arbitraje de derecho.

«La definición de los límites entre el Paraguay y Bolivia deberá ajustarse: a) Al uti – possidetis de 1810 y b) a los actos y hechos de posesión y dominio que, siendo posteriores de 1810 pero anteriores de 1907, corroboren o confirmen el uti – possidetis de 1810». Bases de solución propuestas por la delegación paraguaya en las Conferencias de Buenos Aires, Mayo 24 de 1928.

«Sometimiento de la cuestión fundamental a un ARBITRAJE DE DERECHO». Sugestión del Observador argentino cerca de las Conferencias de Buenos Aires, Dr. Isidoro Ruiz Moreno. 1928.

«Que la cuestión sea resuelta en dos ARBITRAJES DE DERECHO, sucesivos, estipulados en un solo y mismo Tratado». Contrapropuesta de la Cancillería paraguaya, a cargo del Dr. Zubizarreta, a la Comisión de Neutrales de Washington. Nota del 9 de Setiembre de 1929.

«Someter a ARBITRAJE JURIS todas y cada una de las cuestiones que se susciten para la definitiva solución de la disputa del Chaco. Fórmula de Mendoza, Febrero 2 de 1933

«El Paraguay y Bolivia, en el firme deseo de poner fin a la contienda, firmarán un instrumento en que expresarán su voluntad de someter a un ARBITRAJE DE DERECHO (juris ) la cuestión integral del Chaco Boreal». Fórmula de Río de Janeiro, Agosto 25 de 1933.

«El Paraguay y Bolivia se obligarán a resolver la cuestión de límites por medio de un ARBITRAJE DE DERECHO». Bases de un Tratado de Paz con Bolivia, entregadas a la Comisión ginebrina por el Delegado Dr. Zubizarreta. Febrero 8 de 1934.

La propuesta de arreglo presentada por la Comisión citada el 22 de Febrero de 1934 se refiere a «la determinación igualmente definitiva de sus límites por un ARBITRAJE DE DERECHO»

«ARBITRAJE DE DERECHO» consignaba el Protocolo del 12 de Junio de 1935.

ARBITRAJE DE DERECHO» confirmó el Acta del 21 de Enero de 1936.

Y las condiciones que adelantó la Delegación del Gobierno Revolucionario para la concertación de la solución definitiva, prevista en esos pactos, incluían lo siguiente:

«Sometimiento a un ARBITRAJE DE DERECHO del territorio que se extiende en la zona Oeste y Norte del Chaco, más allá de la línea de hitos trazada por la Comisión Militar Neutral, hasta los límites tradicionales de derecho del Paraguay». Exposición del Presidente de la Delegación. Dr. Isidro Ramírez, ante el Comité de los Tres Cancilleres. Diciembre de 1936.

El Tratado del 21 de Julio de 1938, en vez de persistir en esta tesis, quebró nuestra tradición diplomática en punto a la naturaleza del arbitraje. Las citas que hemos hecho están muy lejos de enumerar todas las veces que el Paraguay propuso o se le propuso el ARBITRAJE DE DERECHO como medio de solución de la cuestión de límites; la mención de todas ellas sería casi interminable.

(2 Una sola vez ha sonado en nuestros oídos, antes del 21 de Julio de 1938, el arbitraje ex-aequo et bono en la cuestión del Chaco. Apareció en la propuesta de la Comisión de Neutrales, formulada el 31 de Agosto de 1929:

Art. 5º “a) Queda excluido de la competencia del tribunal el territorio adjudicado al Paraguay por el fallo Hayes, b) En todo caso y cualquiera sea la decisión arbitral, se adjudicará a Bolivia el puerto de Bahía Negra, en el Río Paraguay, y la extensión territorial que el Tribunal considere apropiada para el libre desenvolvimiento y la protección de dicho puerto, c) El Tribunal fallará EX EQUO ET BONO todos aquellos puntos que no pudieran ser resueltos por la aplicación expresa de los términos del compromiso o de los principios de derecho». Ver Actuaciones de aquella Comisión, Pág. 103.

La divulgación de esta propuesta agitó intensamente a la opinión pública paraguaya. LA VERDAD ES QUE LA POLÍTICA DE OCULTACIÓN DE LOS HOMBRES DEL GOBIERNO, COMPROBADA PLENAMENTE EN EL CASO DE LOS AVANCES BOLIVIANOS, NEGADOS OFICIALMENTE PERO COMPROBADOS POR LOS HECHOS, FAVORECÍA LA PROPAGACIÓN DE LOS MÁS ALARMANTES RUMORES DE CESIÓN TERRITORIAL.

El Gobierno rechazó la fórmula de Washington y propuso en su lugar el doble arbitraje de derecho. El Directorio del Partido Liberal dio una Circular para despejar la inquietud dominante. Veráse como intentó hacerlo:

«En ese examen (de la propuesta) se verá claramente que con sus cláusulas tampoco sufrimos daño y que, por el contrario, hallamos en ellas un reconfortante estímulo moral aun en el articulo al que nos opusimos categóricamente».

Se nos despojaba de la región de Bahía Negra a cambio de la zona Hayes y el Directorio Liberal no encontraba en ello daño alguno sino «UN RECONFORTANTE ESTÍMULO MORAL»! Y perder el arbitraje aunque se lo ganase, original negocio, era también para el Directorio muy reconfortante»… ¡Parece cuento y no lo es!

Léase este otro párrafo de la Circular:

«Y bien. Sostenemos que aun el Art. 5º, al cual nos opusimos como queda visto (¿por qué si era tan reconfortante?) tiene en su estructura algo que es moralmente favorable a nuestros derechos. En él se excluye de la jurisdicción arbitral solamente el territorio que nos adjudicó el fallo justiciero del Presidente Hayes. Bahía Negra no queda fuera de la jurisdicción del Tribunal. El Art. sólo dispone que aun en el caso de que Bolivia pierda el pleito el Paraguay le dé esa salida».

Entregar Bahía Negra para excluir del arbitraje una zona ya laudada a favor del Paraguay era para el Directorio «moralmente favorable a nuestros derechos». La propuesta consistía en la entrega a Bolivia de la zona de Bahía Negra, aunque ganásemos el arbitraje, y se dice que el Art. 5º «SOLO DISPONE ESO»! Así no puede sorprender a nadie que el Directorio Liberal hubiese resuelto aconsejar a sus afiliados el voto a favor del Tratado del 21 de Julio en el plebiscito del 10 de Agosto. El tratado SOLO nos hace perder unos cien mil; kilómetros cuadrados, diría el Directorio.

Integraban el Directorio del Partido Liberal en aquel entonces, los siguientes ciudadanos: Dr. Raúl Casal Ribeiro, Dr. Eusebio Ayala. Dr. Luis A. Riart, Dr. Manuel Burgos, Don Emilio Aceval, Dr. Carlos Isasi, Dr. Justo Pastor Benítez, Don Narciso Méndez Benítez, Dr. Juan Carlos Garcete, Don Reinaldo Bibolini, Dr. Víctor Abente Haedo. Dr. Esteban Semidei, Dr. Justo Prieto, Dr. Gerónimo Riart y el Ing. Albino Mernes. Ver Circular B.N. 2 Política Internacional —Resolución del Directorio del 5 de Junio de 1930—. Folleto impreso en la Imprenta Ariel. Asunción.

(3) Sobre las consecuencias que para nuestro país tendría necesariamente un arbitraje no fundado en el derecho de las partes conviene recordar las Instrucciones enviadas por la Cancillería nacional al Delegado ante la Liga de las Naciones, en fecha 5 de Junio de 1934, refutando el informe de la Comisión presidida por el Sr. Alvares del Vayo:

«Para sanar a Bolivia de su obsesión (de quedarse con una parte del Chaco) tendría que proceder el juez contra derecho dejando entonces de ser un arbitraje para convertirse en una acción de despojo disfrazada con ese nombre». (Libro Blanco. Parte IV).

EL TRATADO DEL 21 DE JULIO, AL DEJAR LAS MANOS LIBRES A LOS ÁRBITROS PARA IR CONTRA EL DERECHO, EX – AEQUO ET BONO, NO HACE MÁS QUE DISFRAZAR BAJO EL NOMBRE DE ARBITRAJE UNA ACCIÓN DE DESPOJO. Sin embargo, el Canciller cuyas fueron aquellas instrucciones, el Dr. Justo Pastor Benítez, se convirtió en el más decidido defensor del Tratado.

(4) El 30 de Setiembre el Colegio Arbitral celebró dos reuniones para recibir los memoriales de las Delegaciones del Paraguay y Bolivia en abono de los derechos de su respectivo país. La información publicada en los diarios, proporcionada por la Secretaría del Colegio Arbitral, decía al respecto que «esos memoriales se referirán al derecho que las partes hubieran hecho valer sobre el Chaco de no mediar el compromiso delimitatorio por determinación arbitral» y que una vez en posesión de esos elementos de juicio y de los que le proporcionará en breve la Comisión Militar asesora, el Colegio Arbitral «se consagrará a la labor relativa al laudo que se propone emitir alrededor del 10 de Octubre» (Ver «La Nación», Setiembre 30).

Fueron diez días los disponibles para la lectura y estudio de la documentación presentada por las partes, la consideración del informe de la Comisión asesora, preparación y redacción del fallo arbitral. Diez días no bastan para la lectura atenta de un almanaque. Solamente el examen de la documentación acumulada y ordenada por nuestra Comisión Nacional de Límites en el tiempo que yo fui su Secretario demandaría por lo menos un par de años. Es verdad que se trata, en este caso, de derechos que nuestro país HUBIERA HECHO VALER en cualquier otro arbitraje, menos en éste. Con lo que resultaba lo mismo que los árbitros se informaran de ellos, de esos derechos, antes o… después de pronunciar su fallo. Una novedad en materia de Juicios de arbitraje, si todo no estuviese, previamente arreglado.

(5) La nota de la Conferencia de Paz ofreciendo a las partes la propuesta del 15 de Octubre de 1935 expresaba:

«Con respecto a esta fórmula debe quedar consignada una observación que es fundamental: es la expresión unánime de loe representantes de los seis países mediadores que dan un paso cuidadosamente meditado, y en ello reside la garantía de solidez que el plan ofrece». (Política Argentina en la guerra del Chaco —publicación oficial— tomo II Pág. 409 ).

La fórmula del 27 de Mayo de 1938 no podía lógicamente apartarse ostensiblemente, como no se apartó, de aquella «expresión unánime” de los mediadores.

Sobre la nueva fórmula dijo el Delegado de los Estado Unidos, Embajador Mr. Spruille Braden, en una demostración que le ofrecieron sus connacionales en el American Club, la víspera de la llegada de los Cancilleres del Paraguay y Bolivia a Buenos Aires:

«Cada fase del problema del Chaco ha sido estudiada. El consejo de prestigiosas autoridades legales, de militares, de ingenieros, de economistas y de políticos ha sido buscado. Cada fórmula sugerida en pro de una solución fue antes prolijamente ponderada. LA EXPERIENCIA NO TIENE YA NADA QUE DECIR. Y es ahora, BASADOS EN ESTA EXPERIENCIA, y después de cuidadosas deliberaciones, cuando los seis países neutrales, no influidos por motivo alguno que no sea el de la fraternidad. UNÁNIMEMENTE, han acordado una fórmula final para arreglar de una vez para siempre la disputa del Chaco». (Ver “La Nación”, Buenos Aires, Mayo 25 de 1938).

No se trata de una apreciación personal del Embajador Braden, pues él dice que los mediadores han acordado «unánimemente la fórmula final». No podemos poner en duda la sinceridad de esas convicciones; pero eso no implica que ellas fuesen justas en relación con los derechos de las partes ni que estuviesen respaldadas por una información suficientemente completa de la cuestión.

Los negociadores del Tratado de 21 de Julio disponían, pues, de elementos de juicio clarísimos para conocer con anticipación lo que sería el fallo pronunciado por los árbitros según su leal saber y entender, la experiencia acumulada en la Conferencia de Paz y los dictámenes de los asesores militares de dicha entidad. ¿Cómo, en efecto, podría desviarse en mayor o menor medida, el fallo de los árbitros de la fórmula que habían presentado como mediadores, basados «en esa experiencia”. como lo anticipó el Embajador Braden el 24 de Mayo?”